Порівняльний аналіз організації державної влади в Україні за парламентсько-президентської форми державного правління і в Польщі

Соціально – філософський аналіз суспільного розвитку

 

         Аналіз Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р., який набув чинності 1 січня 2006 р. і потім у 2010 році був скасований Конституційним Судом України, дозволяє констатувати прагнення законодавця запровадити в Україні парламентсько-президентську систему правління.

         Однією із сутнісних ознак парламентсько-президентської республіки є компетенційна перевага парламенту у формуванні уряду, що здебільшого зумовлено використанням юридичної інвеститури при формуванні вищого органу виконавчої влади. Конституція України (статті 83 і 114) визначає, що коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції щодо кандидатури Прем’єр-міністра Президенту України та кандидатур до складу уряду (окрім Міністра оборони й Міністра закордонних справ). За поданням Президента Верховною Радою України призначаються Прем’єр-міністр, Міністр оборони й Міністр закордонних справ, а за поданням Прем’єр-міністра — інші члени Кабінету Міністрів України.

         Як свідчить зарубіжний досвід побудови парламентсько-президентських республік, винятки для глав держав стосовно внесення кандидатур окремих членів уряду зазвичай не передбачаються. Для парламентсько-президентських республік характерним є те, що юридичну відповідальність уряд несе перед парламентом і складає повноваження перед новообраним парламентом. Наявність конституційних положень про підзвітність уряду президентові для першого не має значущих юридичних наслідків, оскільки відставка його або окремих членів уряду (колективна й індивідуальна відповідальність) може статися виключно за рішенням парламенту (відмова в довірі, висловлення недовіри, відставка прем’єр-міністра). Президент тільки затверджує цей факт або вносить зміни до складу уряду, як правило, за пропозицією прем’єр-міністра. Стосовно глави уряду використовується як конструктивний, так і неконструктивний вотуми недовіри. Питання про довіру може бути ініційовано і самим урядом, у тому числі й пов’язано з прийняттям парламентом урядового законопроекту. Якщо уряд такої довіри не отримує, він іде у відставку. [4; 3]

         Як форма парламентського контролю в цих країнах широко використовується інтерпеляція. Частина 2 ст. 113 Конституції проголошує, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. Через відсутність у глави держави повноважень щодо звільнення за власною ініціативою навіть тих міністрів Кабінету Міністрів, щодо яких він вносить подання до Верховної Ради на призначення, положення, згідно з яким Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом, втрачає сенс.

         Що стосується форм відповідальності уряду, то у ст. 87 Конституції закріплено, що Верховна Рада за пропозицією Президента або не менш однієї третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів і прийняти резолюцію недовіри йому більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Модель організації державної влади в парламентсько-президентській республіці відрізняється тим, що повноваження президента щодо розпуску парламенту, яке найбільшою мірою дозволяє йому конкурувати з останнім (у цій ситуації з опозиційною парламентською більшістю) з питання формування уряду, має істотну особливість: президент не є вільним у питанні щодо розпуску парламенту. На відміну від парламентських республік, де за поданням прем’єр-міністра парламент може бути розпущено в будь-яких випадках, і президентсько-парламентських, де президент не обмежений ані підставами розпуску, ані думкою будь- якого іншого державного органу чи посадової особи, у парламентсько- президентській моделі ці випадки чітко визначені конституцією. Вони переважно прямо пов’язані з питанням (і процесом) формування уряду. З урахуванням цього зазначені положення не виключають президента з кола суб’єктів, які володіють повноваженнями брати участь у формуванні уряду. Отже, особливістю парламентсько-президентської республіки є наділення глави держави правом розпуску парламенту за певних конституційно визначених підстав (з урахуванням часових і кількісних обмежень). Якщо ж президент не обмежений підставами розпуску парламенту, то це значно підсилює його вплив на останній і відповідає президентсько-парламентському різновиду змішаної форми державного правління. [3; 9]

         Стаття 90 Конституції України закріплює, що Президент України вправі достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо, по-перше, протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до ст. 83 Конституції; по-друге, протягом 60 днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано його персональний склад; по-третє, протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Окрім того, рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України.  резидентської моделі. Серед ознак змішаної республіки (як парламентсько-президентської, так і президентсько-парламентської) слід виокремити й заміщення поста (посади) президента шляхом загальних прямих виборів. Всенародність обрання президента й парламенту («подвійна демократична легітимність») породжує їх належність до різних політичних течій і, як наслідок, — до конкуренції з певних питань, у тому числі щодо формування уряду. Положення про те, що Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п’ять років, закріплює як Конституція України (ч. 1 ст. 103), так і розглядуваний законопроект (ч. 1 ст. 113).

         Характеризуючи правовий статус президента в парламентсько- президентській республіці, принциповою є відсутність конституційного визначення президента ані як глави виконавчої влади, ані як глави уряду. Такій вимозі відповідає як нинішня Конституція України, так і розглядуваний проект нової Конституції. Так, ст. 102 Конституції закріплює, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Президент України є гарантом забезпечення суверенітету, територіальної цілісності і безпеки держави, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Окрім того, одне з найважливіших конституційних положень, що як юридично, так і фактично посилює позиції глав держав зі змішаною формою державного правління й особливо є актуальним саме в парламентсько-президентських республіках, — це юридична норма про президента як арбітра або (та) гаранта, закріплена в Конституціях Польщі, Словаччини, Румунії.

         Серед юридичних ознак парламентсько-президентської республіки необхідно виділити наділення президента суттєвими повноваженнями у внутрішній і зовнішній політиці, функціонально поєднаними зі сферою виконавчої влади, пов’язаними з його можливістю втручатися в законотворчий процес (право законодавчої ініціативи, відкладального вето й видання актів, що мають силу закону). Складники правового статусу президента близькі до глави держави з парламентською формою державного правління: він представляє державу всередині країни й за кордоном; укладає договори самостійно або за згодою парламенту; акредитує і приймає послів; звертається до парламенту та його комітетів; ініціює питання щодо проведення референдуму; а найголовніше — він звільнений від безпосереднього впливу на виконавчу владу. Контрасигнуванню з боку уряду або відповідного міністра підлягають не всі акти глави держави, а тільки їх конституційно визначена частина.

         Відповідно до Конституції 1997 Польща є за формою правління напівпрезидентської (парламентсько-президентської) Республікою. Політичний режим — демократичний.

         Теперішня конституційна система Польщі склалася в результаті серії реформ, розпочатих у кінці 1980-х рр.. У квітні 1989 р. була відновлена двопалатну структура польського парламенту, а державна рада, вищий колегіальний орган державної влади, був ліквідований і одночасно заснований інститут одноосібного глави держави Президента, що обирається Національними зборами Польщі. Зміни та доповнення до Конституції, прийняті у грудні 1989 р., фактично змінили характер основ суспільного устрою країни, визнали і надали рівний захист різних форм власності, ввели принцип політичного плюралізму. Восени 1990 р. до Конституції були внесені зміни, що стосуються виборів Президента. Глава держави стало обиратися безпосередньо громадянами країни. Значним етапом стало прийняття 17 жовтня 1992 Конституційного закону про взаємні відносини між законодавчою і виконавчою владою, а також територіальний самоврядування, що отримав назву Малої конституції. [5; 15]

         Діюча Конституція прийнята Національними зборами 2 квітня 1997 і схвалена на референдумі 25 травня 1997 року.

         Згідно з Конституцією Польщі Президент Республіки та Рада Міністрів визначаються як дві основні складові виконавчої гілки влади. Проте, в цьому відношенні Конституція наділяє Раду Міністрів більшими повноваженнями. Рада Міністрів, наприклад, здійснює керівництво всіма державними адміністративними органами, а Прем’єр-Міністр визначений як вища посадова особа, поставлена над усіма державними адміністративними службовцями.

         До 1999 року урядові органи, до складу яких входять міністерства та центральні відомства, визначалися статутним правом. 10 вересня 1999 року були прийняті доповнення до Закону про сфери діяльності уряду. Закон визначає 29 основних сфер урядової діяльності і дає Прем’єр-Міністрові право закріплювати за міністрами “групи” завдань. До сфер відповідальності можуть належати будь-які питання за винятком бюджету, державних фінансів та міжнародних фінансових установ, які повинні бути закріплені за одним міністром.

         Закон 1996 року про організацію та регламент Ради Міністрів та про сфери компетенції міністрів визначає службові обов’язки та функції Ради Міністрів і Прем’єр-Міністра та встановлює загальний порядок роботи Ради Міністрів. Докладніше порядок роботи визначається Постановою Ради Міністрів № 13 (“Регламент Ради Міністрів”), ухваленою в 1997 році, з подальшими поправками, внесеними у 1998 та 1999 роках.

         Закон про державну службу, чинний з липня 1999 року, прийшов на зміну Законові 1982 року про державних адміністративних службовців і Законові 1996 року про державну службу. Він передбачає створення корпусу державної служби у складі службовців державної служби та власне державних службовців; визначає їхні права та обов’язки; обумовлює створення центрального відомства, відповідального за керівництво державною службою; та запроваджує чіткі правила просування по службі на конкурентній основі. Перехідні положення передбачають для деяких посадових осіб збереження посадового статусу, набутого ними згідно із Законом 1982 року.

         Стаття 10 Конституції визначає, що система державного управління Республіки Польща ґрунтується на розподілі та рівновазі законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Відповідно до параграфа 2 статті 10 Конституції виконавча влада покладена на Президента Республіки Польща і Раду Міністрів.

         Стаття 146 Конституції визначає політичну роль і завдання Ради Міністрів. Рада Міністрів є органом виконавчої влади, який проводить внутрішню й зовнішню політику держави шляхом визначення напрямків цієї політики і контролю за їх поточною реалізацією. Її основними завданнями є управління, координація та контроль за роботою урядових відомств у цілому.

         Параграф 2 статті 146 Конституції запроваджує принцип, яким передбачаються повноваження Ради Міністрів в питаннях зовнішньої політики. Це означає, що у випадках виникнення сумнівів всі питання, які не закріплені за іншими органами, вирішуються Радою Міністрів. Її завдання в цьому відношенні формулюються, хоча й не вичерпно, в параграфі 4 статті 146 Конституції.

         Все, що пов’язане з посадою Прем’єр-міністра, регулюється статтею 148 Конституції. Прем’єр-Міністр – відповідальний за структуру уряду, починаючи з його формування. У Конституції сказано, що Прем’єр-Міністр, призначений Президентом, вживає заходів для формування Ради Міністрів. Крім цього, він звертається до Сейму з приводу вотуму довіри до уряду.

         Згідно з Конституцією Польщі Президент Республіки та Рада Міністрів визначаються як дві основні складові виконавчої гілки влади. Проте, в цьому відношенні Конституція наділяє Раду Міністрів більшими повноваженнями. Рада Міністрів, наприклад, здійснює керівництво всіма державними адміністративними органами, а Прем’єр-Міністр визначений як вища посадова особа, поставлена над усіма державними адміністративними службовцями.

         До 1999 року урядові органи, до складу яких входять міністерства та центральні відомства, визначалися статутним правом. 10 вересня 1999 року були прийняті доповнення до Закону про сфери діяльності уряду. Закон визначає 29 основних сфер урядової діяльності і дає Прем’єр-Міністрові право закріплювати за міністрами “групи” завдань. До сфер відповідальності можуть належати будь-які питання за винятком бюджету, державних фінансів та міжнародних фінансових установ, які повинні бути закріплені за одним міністром.

         Закон 1996 року про організацію та регламент Ради Міністрів та про сфери компетенції міністрів визначає службові обов’язки та функції Ради Міністрів і Прем’єр-Міністра та встановлює загальний порядок роботи Ради Міністрів. Докладніше порядок роботи визначається Постановою Ради Міністрів № 13 (“Регламент Ради Міністрів”), ухваленою в 1997 році, з подальшими поправками, внесеними у 1998 та 1999 роках.

         Закон про державну службу, чинний з липня 1999 року, прийшов на зміну Законові 1982 року про державних адміністративних службовців і Законові 1996 року про державну службу. Він передбачає створення корпусу державної служби у складі службовців державної служби та власне державних службовців; визначає їхні права та обов’язки; обумовлює створення центрального відомства, відповідального за керівництво державною службою; та запроваджує чіткі правила просування по службі на конкурентній основі. Перехідні положення передбачають для деяких посадових осіб збереження посадового статусу, набутого ними згідно із Законом 1982 року.

         Технічний допоміжний персонал наймається на роботу відповідно до загального кодексу про працю. Політичні посадові особи, включно з політичними радниками, заступники державних секретарів і повноважні представники підпадають під дію кодексу про працю та інших спеціальних нормативних актів.

Окремі категорії державних службовців підпадають під спеціальні законодавчі акти, як от поліція, збройні сили та служба безпеки. Ці акти й досі залишаються в силі. Дипломатичний корпус нині також підпадає під спеціальний закон.

         Закон 1990 року про службовців органів місцевого самоврядування регламентує діяльність органів місцевого самоврядування.

         Діяльність всіх посадових осіб регламентується Законом 1997 року про обмеження економічної діяльності осіб, які виконують державні функції.

         Правила підготовки та виконання державного бюджету та бюджетів органів місцевого самоврядування визначені в Законі про державні фінанси, чинному з 1 січня 1999 року.

         Фактично в Україні на відміну від Польщі, де дійсно формою державного правління є парламентсько – президентська республіка,  після вступу в дію Закону «Про внесення змін до Конституції України» не відбулося переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки з двох причин. По-перше, в Україні не функціонувала президентсько-парламентська республіка. Конституція 1996 року в старій редакції її не передбачала. Це була нетипова форма правління з концентрацією влади в руках Президента, ступінь якої був несумісним з європейським конституціоналізмом. По-друге, з 1 січня 2006 року в Україні не було введено парламентсько-президентської республіки, бо конституційна реформа встановила форму правління, в якій Президент і надалі наділений обширними конституційними повноваженнями, а Уряд, який уже опирається на парламентську більшість, не володіє достатніми конституційними важелями, котрі притаманні урядам європейських держав зі змішаною формою республіки. Не можна погодитись з твердженням, що функціонуюча форма правління в Україні «більше подібна до форми правління в таких країнах з цією формою правління, як Польща, Литва, Франція». Сучасна форма правління в Україні, істотно відрізняючись від змішаних форм республік у Європі, і надалі має специфічний нетиповий характер.

Список використаної літератури

  1. Конституція України від 28 червня 1996 року.
  2. Конституція Польської Республіки, схвалена 2 квітня 1997 р. Національними зборами та затверджена референдумом 25 травня 1997 р.
  3. Кресіна І. Політична реформа в Україні: здобутки і недоліки // Право України, 2007, № 4. – С. 9.
  4. Селіванов А. Конституційна визначеність і подолання нестабільності проведеної реформи повноважень суб’єктів центральної влади // Право України, 2007, № 5. – С. 3.
  5. Система державного управління Республіки Польща: досвід для України / авт.-уклад. Х. М. Дейнега; за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка. — К. : НАДУ, 2010. — 48 с. — (Серія видань з міжнародного досвіду державного управління).
Імідж державного службовця
Історія вчень про державу і право.

Добавить комментарий

Your email address will not be published / Required fields are marked *